Modificarían aspectos de la Ley 160 de 1994

Las propuestas de reforma sobre las tierras que llegaron al Congreso

El pasado 20 de julio fueron radicados dos proyectos de ley relacionados con los baldíos de la nación y la formalización de la propiedad rural. Uno de ellos tiene su origen en la academia. El otro, iniciativa del gobierno saliente, enfrenta desde ya la oposición de los grupos étnicos.

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El 47,7 % de hogares carece de un título de propiedad, según cifras citadas por la Escuela de Gobierno. / AFP

La tierra ha estado históricamente en el centro del conflicto armado colombiano. No en vano, el primer punto del Acuerdo de Paz con las Farc abordó este asunto, en el marco de la reforma rural integral. Es el “principal activo productivo para la explotación agropecuaria”, como lo explican los investigadores Ana María Ibáñez y Mauricio Velásquez en un reciente documento publicado por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, con recomendaciones de desarrollo rural para la administración entrante.

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La concentración de los bienes rurales y el despojo ejecutado durante años, entre otras problemáticas, han hecho que un proyecto de ley que reforme el asunto de las tierras en Colombia sea uno de los más esperados y que más atención han acaparado entre campesinos, gremios, grupos étnicos, juristas y el sector rural y agropecuario en general. El de iniciativa del Gobierno, que cambiará aspectos de la norma de reforma agraria de 1994 (Ley 160), fue radicado el pasado 20 de julio, cuando tomaron posesión los congresistas de la nueva legislatura.

No obstante, desde ahora se anticipa una acérrima oposición por parte de sectores como los grupos étnicos. Incluso, algunos de sus representantes afirman que pedirán el retiro del proyecto. Por otro lado, hay que decir que la gubernamental no es la única propuesta en materia de baldíos y formalización de la propiedad rural que aguarda un debate en el Congreso. Desde la bancada conservadora fue radicado otro proyecto, que tiene su origen en la academia, en un documento que, basado en experiencias internacionales, buscaba plantear una solución alternativa en la materia.

Sobre el proyecto del Gobierno, una primera versión se conoció en 2017 y se esperaba que fuera tramitada antes de que terminara el año. Sin embargo, la consulta previa seguía en curso y en diciembre estuvo claro que el debate de la iniciativa legislativa quedaría como pendiente para este año. El primer semestre de 2018 no fue suficiente, pero esta administración no renunció a presentar la propuesta y fue el tercer proyecto de ley radicado en el Senado de la República el viernes de la semana pasada.

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El documento que reposa en el Congreso, con un total de 22 páginas y 47 artículos, mantiene lo que se conoció el año pasado, con algunos elementos adicionales y, por tanto, las críticas y preocupaciones al respecto persisten o incluso se han reforzado. En el centro de la polémica han estado aspectos del articulado que permitirían que haya plazos u oportunidades antes de efectuar la extinción de dominio sobre tierras improductivas, que las personas pudieran hacerse a más tierra de la que hasta ahora contempla la ley en relación con los baldíos (el límite está definido por la Unidad Agrícola Familiar (UAF) y que bienes del Fondo de Tierras se puedan entregar incluso a personas con grandes patrimonios. Acerca de esto último, al igual que como en su momento se enfatizó sobre la Ley de Zidres (zonas de interés de desarrollo rural, económico y social), los promotores del proyecto de ley han insistido en que no habría transferencia del dominio sobre la tierra y que habría un orden de prioridad.

Que se dé “claridad objetiva” sobre conceptos como la extinción de dominio es una de las expectativas alrededor del proyecto que mencionó Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores (SAC), en diálogo con este diario a comienzos de este mes. Bedoya resaltó la posibilidad de que haya “oportunidad de defenderse” a quien se señale de no estar explotando económicamente su tierra sin justificación. De forma didáctica, el año pasado el Gobierno se refirió a estos mecanismos como una especie de “tarjeta amarilla” que, en muy pocas palabras, darían un plazo de tres años al dueño de una tierra que por igual período ha sido improductiva para poner en marcha un proyecto.

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Sin embargo, para Ómar Díaz, asesor jurídico de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), la figura es inoficiosa y “favorece a quien ha tenido la tierra de forma improductiva”, pues “les anuncia que deben dar un destino a su tierra”. Afirma que los principales beneficiados serían los grandes propietarios, mas no los pequeños, quienes, aun con falencias o carencias en la infraestructura, tienen al menos pequeños cultivos. Concluye que las figuras actuales en este asunto deberían “permanecer y aplicarse”.

Cuando el proyecto fue socializado el año pasado, el Ministerio de Agricultura explicó el porqué de la “regularización por confianza legítima”, figura de la que hablan los artículos 12 y 13 de la propuesta y que es la que permitiría formalizar por encima del límite de la UAF (que, en número de hectáreas, varía de región en región).

Según dijo la cartera en ese momento, la alternativa va dirigida, por ejemplo, a campesinos que desconocían las normas agrarias y que, como consecuencia de su desarrollo económico, de buena fe empezaron a ocupar más tierras de las que era permitido por la ley. La propiedad se daría a cambio del pago de un “valor monetario” que iría al Fondo de Tierras, el mismo del que habla el punto uno del Acuerdo con las Farc y que busca incorporar tres millones de hectáreas para, en un plazo de 12 años, dotar de estos bienes a los campesinos que no los tienen o no tienen lo suficiente.

Para la extensión de tierra que supera el límite de la UAF y que no está siendo explotada económicamente se suscribiría un contrato por cinco años, con la condición de que haya y se apruebe un proyecto productivo sostenible, “objeto de seguimiento por parte de la Agencia de Desarrollo Rural”, según el mismo artículo 12. Y añade: “Una vez finalizado el término por el cual se confirió el derecho de uso, se efectuará la titulación en plena propiedad, si el interesado cumplió con todas las obligaciones legales y contractuales establecidas”. La figura de “regularización” aplicaría para ocupaciones previas a 1994, año de expedición de la Ley 160, pero también con el pronunciamiento de juez de por medio, para las anteriores a la expedición de la nueva Ley de Tierras que tengan una tradición de 10 años o más.

Lo anterior, para Mauricio Velásquez, “es muy problemático, porque se crea un arrendamiento a cinco años, que es difícil de administrar, y al final sólo por cumplir con el contrato, se titulan los baldíos”, titulación para la que el proyecto de ley no establece un límite máximo en número de UAF o de hectáreas. Velásquez es precisamente el autor de un documento de trabajo publicado por la Escuela de Gobierno de los Andes, que sirvió de insumo para un proyecto de ley radicado por la bancada conservadora.

De acuerdo con el senador Juan Diego Gómez, el objetivo de ese documento es ser una alternativa a la propuesta del Gobierno y focalizada. Es decir, mientras el proyecto del Ejecutivo aplicaría para todo el territorio, el de los conversadores pretende concentrarse en zonas específicas, “previo concepto técnico emitido por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, quien las identificará usando criterios que incluyan, entre otros, la ausencia histórica del Estado y los altos niveles de informalidad en la tenencia de la tierra”, según la propuesta de articulado.

A diferencia de la iniciativa gubernamental, la de los conservadores establece un límite máximo de hasta cuatro UAF en caso de que el ocupante opte por comprar la tierra que excede los topes, “porque se trata de promover una clase media rural robusta”, según Velásquez. Además se establecen precios para esas compras, así como descuentos para quienes opten por devolver hectáreas, que irían al fondo de tierras. De acuerdo con el profesor de la Universidad de los Andes, esta propuesta, basada según él en la experiencia brasileña, busca cumplir con el mandato constitucional de que cualquier proceso de adjudicación de baldíos beneficie a la población campesina.

El proyecto de Ley de Tierras del Gobierno, por su parte, se enfrenta ahora a la oposición de los grupos étnicos, tanto de comunidades indígenas como negras que afirman que no se cumplió con la consulta previa y que, por tanto, hay de entrada un vicio de constitucionalidad.

El Ministerio del Interior, sin embargo, sostuvo a través de un comunicado que se dieron todas las garantías logísticas y presupuestales para las organizaciones que hacen parte de la mesa permanente de concertación, “así como a otros importantes actores de los pueblos indígenas”. Y mientras desde la ONIC afirman que el Gobierno rompió unilateralmente con el proceso, el Gobierno dice que no hubo presencia de los delegados indígenas en las sesiones que buscaban avanzar hacia la culminación de la consulta.

En el caso de las comunidades negras pasó algo similar. El presidente de la comisión quinta del espacio de concertación, Saúl Angulo, afirma que la propuesta que hicieron no fue siquiera discutida con el Gobierno y que fue éste el que rompió con el espacio. Desde la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Mininterior afirman que todas las garantías estuvieron dadas y que se respetó el cronograma acordado. El proyecto de ley radicado en el Congreso agregó (con respecto al borrador conocido el año pasado) varios aspectos relacionados con los intereses de estas comunidades, pero éstas no los reconocen como producto de la consulta previa.

De esta manera, en esta legislatura el Congreso tendrá que ver, por lo menos, con dos propuestas relacionadas con la propiedad y el aprovechamiento de las tierras del país. El Gobierno ya se anotó una victoria con la luz verde que la Corte Constitucional le dio al decreto 902 de 2017, una norma que contiene elementos que, entre otras cosas, le han permitido a la Agencia Nacional de Tierras acelerar los procesos de formalización. Queda por ver la posición frente al articulado radicado que asumirá el gobierno que llega el 7 de agosto. Justamente hoy, el presidente electo, Iván Duque, se reúne con la SAC, gremio de gremios que considera fundamental sacar adelante herramientas para lo que consideran la seguridad jurídica en el campo.