No se ha hecho trizas, pero tampoco hay risas

El desacuerdo de paz: balance de lo implementado a la fecha

Sectores políticos y de opinión pública creen que, aunque el gobierno Duque dice que no va a destruir lo pactado con las Farc, su estrategia es ponerle freno a la implementación y quitarle oxígeno por medio de los recursos.

presidente_ivan_duque.jpg

El presidente Iván Duque ha hablado de “correcciones” para que las víctimas sean el centro del proceso de paz y para que no haya repetición. / EFE

“Ni trizas ni risas”. Fue el estribillo que acuñó el hoy presidente Iván Duque en campaña y tras salir elegido cada que le preguntaban por la famosa frase que pronunció el exministro Fernando Londoño durante la convención nacional de su partido, en mayo de 2017: “El primer desafío del Centro Democrático será el de volver trizas ese maldito papel que llaman Acuerdo Final con las Farc, que es una claudicación y que no puede subsistir”. Para Duque no se trataba de destruir lo pactado, pero sí hacerles modificaciones importantes a aquellas cosas que, según él, afectaban el Estado de Derecho. De hecho, el 17 de junio, en su discurso de victoria en la segunda vuelta, dijo que la paz debería, ante todo, “preservar el deseo de desmovilización, desarme y reinserción de la guerrilla”.

Dos años después de firmado el Acuerdo del Teatro Colón y seis meses después de iniciado el gobierno Duque, el país político y la opinión pública persisten en la discusión, y hay quienes ven señales suficientes que permiten intuir el camino que se pretende seguir frente a la implementación de la paz. Recelos que crecen ahora que el primer mandatario tiene que decidir si objeta o no la ley estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), el soporte normativo para el funcionamiento del sistema de justicia transicional, en medio de las voces del uribismo y el fiscal general pidiendo la objeción, y los defensores de lo pactado con las Farc que recalcan en la necesidad de darle el visto bueno, bajo miradas como la de la Corte Penal Internacional (CPI), que ha advertido que no hacerlo significaría un duro revés para lo ya avanzado.

Problemas presupuestales

El pasado 8 de febrero, una carta de la secretaria ejecutiva de la JEP, María del Pilar Bahamón, llegó al despacho de Gloria Alonso, directora del Departamento Nacional de Planeación. Era la alerta de una “altísima preocupación”: en el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022, que se radicó en el Congreso, los recursos que en otros documentos del Gobierno aparecían destinados para la implementación del Acuerdo de Paz con las Farc parecían haberse esfumado. “Existe una palpable inconsistencia entre los referidos documentos (…) y motiva a esta Secretaría Ejecutiva a solicitar sea subsanada dicha situación”.

Dos días antes de que esa carta llegara a Planeación, las representantes Juanita Goebertus y Norma Hurtado habían puesto la lupa en la misma anomalía. Ambas señalaron que, en una de las reformas constitucionales que se tramitaron para dar paso a la implementación del Acuerdo (el Acto Legislativo 01 de 2016), el “Gobierno Nacional” quedó con la obligación por los próximos 20 años de incluir “un componente específico para la paz” en el Plan Plurianual de Inversiones del PND. Y desde el 7 de agosto de 2018, el Gobierno Nacional lo conforman el presidente Iván Duque y su equipo.

En concreto, Goebertus denunció que los recursos anunciados para la construcción de paz ($37,1 billones) no tienen una sección especial, como lo determina el mismo acto legislativo, y se encuentran dispersos a lo largo del articulado de la hoja de ruta para los próximos cuatro años. Además de eso, no son adicionales sino que se desprenden de los recursos que fueron definidos para otras metas. “Nos hemos concentrado en buscar los recursos y garantizar que haya una serie de metas que demuestren un avance proporcional en estos cuatro años de cara al cumplimiento de los objetivos del Plan Marco de Implementación del Acuerdo, que son a 15 años (...) El artículo 4 no especifica una sección para la paz en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI). En ese caso, hay un alto riesgo de inconstitucionalidad”, advirtió.

La respuesta de Planeación, que llegó tres días más tarde, causó aún más desconcierto. Alonso dijo que el gobierno Duque tenía “un alto compromiso con la paz y ese compromiso incluye la implementación del Acuerdo con las Farc”, y para soportar su frase, dijo que por eso el documento base del PND hablaba de impulsar la legalidad, el fomento del empleo, la lucha contra la criminalidad y la corrupción. En esa respuesta, se sintió en la JEP, los recursos para la paz se convirtieron en el juego de “¿dónde está la bolita?”, pues en la carta de Gloria Alonso se entendía que la paz estaba en todo. En todo, menos de forma específica en el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Esta sería una diferencia menor si el ambiente alrededor de la JEP no estuviera tan exacerbado. En los organismos que hacen parte del Sistema Integral, es decir, la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, creen que los ataques sistemáticos contra la JEP tienen un propósito: deslegitimar todo el Acuerdo de Paz a través de su cabeza más visible, la que imparte justicia. Así se lo confirmaron a este diario varias fuentes de ambas entidades, quienes prefieren por ahora hablar sin nombre por no cazar una pelea mayor con el gobierno Duque. “Si hay que salir a pelear, lo haremos. Pero todavía no es el momento”, dice alguien de la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas. 

En estos organismos, encargados de planificar lo que se hará en los años que el Acuerdo les dio de vigencia y de tomar decisiones, están asustados con el panorama que ven y sienten que, aunque el gobierno Duque no va a “hacer trizas” lo pactado con la guerrilla de las Farc, poco a poco les van quitando oxígeno por medio de los recursos. La pelea de hoy es el Plan Nacional de Desarrollo, pero el problema de recursos viene de antes. Por ejemplo, la plata que le designó el Ministerio de Hacienda a la Unidad Nacional de Búsqueda de Desaparecidos este año fueron $81.560 millones. Es una cifra lejana a lo que esa entidad solicitó: $163.955 millones.

“El problema es que, si quedamos definitivamente con ese presupuesto, eso es lo que nos van a asignar en los próximos años. Y no nos alcanza para cubrir todas las contrataciones del personal de planta. La idea era tener 17 equipos territoriales, con lo que tenemos nos alcanza apenas para 10. ¿Qué hace una Unidad que debe buscar a los desaparecidos si no puede trabajar en terreno? Esos equipos vamos a tener que ampliarlos con contratistas, que son temporales, y no es lo ideal. Encima, la plata para los contratistas va por el rubro de inversión, el cual el Gobierno tiene la potestad de quitarnos y poner en otro lado de la noche a la mañana”, explican funcionarios de la entidad.

En la JEP, los recursos -o la escasez de ellos- también han afectado el desarrollo de tareas fundamentales. Para funcionamiento, el organismo solicitó $218.000: el Ministerio de Hacienda le asignó $202.000. Parece una diferencia pequeña, pero tuvo un impacto grande en su presencia territorial. Se iban a tener 10 grupos en 10 municipios, ahora van a ser cinco. Afectó la estrategia de atención a víctimas en territorio, estableció este diario. La Unidad de Investigación y Acusación ha tenido que hacer gestiones con alcaldías y gobernaciones para tener espacios al ir a terreno. Incluso, tuvo efectos sobre la protección a magistrados: tocó buscar alternativas para garantizar su seguridad.

La diferencia fue mayor con respecto a lo que la JEP pidió para inversión, que es, por ejemplo, de donde sale la plata para adquirir tecnología o contratar asesorías específicas. La solicitud fue por $153.000 millones; lo aprobado, $90.000 millones. Este es un tema crucial, pues todas las entidades del Sistema Integral tienen una vida limitada, por lo que funcionar bien desde el inicio es una necesidad urgente. Que el presidente Duque no haya querido firmar aún la Ley Estatutaria añade otro problema: allí se regula el deber de la JEP de dar protección a víctimas, procesados, testigos e intervinientes. Sin ley en firme, no ha habido dinero para esa delicada misión.

El caso de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad lo hizo público hace unos días el sociólogo e integrante de esa entidad Alfredo Molano. En entrevista con este diario, confirmó que a esa institución le quitaron el 40 % del presupuesto requerido, lo cual, al igual que en los otros organismos del Sistema Integral, tuvo un impacto directo sobre su trabajo en regiones. “Imagínese usted lo que significa un viaje, un desplazamiento en una zona en la que el valor del transporte es altísimo. Además, se tiene que comer, pagar hotel a unos funcionarios. Afecta también el número de funcionarios. Teníamos programados 15, pues ahora solo tendremos siete u ocho por región”.

El recorte tan significativo en los presupuestos de estas tres entidades traduce unos obstáculos enormes para que la JEP, la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas puedan hacer su trabajo por fuera de Bogotá. Es decir, donde el conflicto armado interno realmente produjo estragos. El presidente Duque ha dicho en reiteradas ocasiones que su intención es modificar el Acuerdo sin romperlo. Naciones Unidas, que tiene la Misión de Verificación en Colombia, ha avalado el trabajo de su gabinete frente al Acuerdo. Lo que él decida con la ley estatutaria de la JEP será esencial para saber en qué clave va a seguir operando el sistema que el Acuerdo creó para las víctimas del conflicto.

¿Cuestión de voluntad política?

El miércoles pasado, en el Centro Cultural Gabriel García Márquez en Bogotá, se dieron cita algunos de los miembros de los equipos que negociaron el Acuerdo de La Habana, exfuncionarios del gobierno Santos, congresistas, víctimas, académicos, líderes sociales y estudiantes. Hablaron de la defensa de las conquistas de la paz, sin banderas ni colores políticos, ante lo que consideran es la incertidumbre e inestabilidad que muestra el gobierno Duque. Y más allá de la JEP, uno de los asuntos neurálgicos que comenzó a abordarse es el que tiene que ver con el punto uno del Acuerdo con las Farc: Reforma Rural Integral, es decir, el tema de la tenencia de la tierra, en esencia la causa primaria del conflicto en Colombia.

Allí, el exministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo reiteró su tesis de que el nuevo Gobierno les ha puesto “freno de mano” a las políticas agrarias en restitución de tierras, formalización de la propiedad agraria y la recuperación de baldíos. Y según él, todo pasa por la falta de voluntad política: “Se ha estimado que dentro de las inversiones que hay que hacer para cumplir cabalmente el Acuerdo de Paz, el 80 % tiene que ver con la implementación de la política agraria”, señaló.

“La implementación en este punto va muy lentamente, a cuenta gotas. Estos Acuerdos de Paz no solo son cuestiones de recursos, sino de decisión política, y ya van casi dos años y los resultados muestran una ejecución muy pobre. Este es un problema que viene desde hace un par de años, se ve viendo una negligencia presupuestal para dotar de recursos suficientes la implementación de la reforma rural integral. Pobres en la constitución del Fondo de Tierras, la formalización de predios, la creación de la jurisdicción rural y en la constitución y la organización de un catastro rural integral, que tiene unos programas pilotos muy débiles”.

Lo del catastro multipropósito es el tema más crítico, reconoce Emilio Archila, consejero presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Sin embargo, dice, ya está establecida en un documento Conpes la inversión de US$150 millones, a través de un préstamo con el BID y el Banco Mundial, para su realización en 32 municipios PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial), de los 170 priorizados por ser los más afectados por el conflicto, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional.

Cifras en mano, Archila insiste en que el tema de la ruralidad dentro del Acuerdo de Paz está planteado a 15 años e involucra una multiplicidad de acciones, más allá de la aprobación de una ley en el Congreso, que están avanzando: “Formalizamos 1.064 predios, registramos 231 en el inventario de baldíos e ingresamos 391 predios al Fondo en Tierras, que equivalen a 314.000 hectáreas. Estamos fortaleciendo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Superintendencia de Notariado y Registro. Esos son hechos”, enfatizó.

Y una clara muestra de la buena voluntad del Gobierno, afirma, es que en el Plan Nacional de Desarrollo se tienen previstos esos $37,1 billones para la implementación, buscando ir más allá de lo acordado. Por ejemplo, reparar en el cuatrienio 1’337.481 víctimas, por encima del promedio en el gobierno Santos. “Nosotros hacemos política de paz y no política con la paz”, enfatizó, hablando de cumplirles a todas las familias del proceso de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y mantener el acompañamiento a los excombatientes, a quienes, por ejemplo, ya se les han aprobado 21 proyectos productivos colectivos y 161 individuales, además de la ampliación de sus planes de salud, y seguridad alimentaria y pensional.

Sin embargo, hay quienes ven posiciones ambiguas entre lo que se dice y lo que se hace. Uno de los miembros de la delegación negociadora en La Habana, que pidió la reserva de su nombre, le dijo a El Espectador que esa indefinición se palpa en el lenguaje reposado y poco agresivo del presidente Duque, en el que promete que va a cumplir, pero sus decisiones muestran lo contrario, como en los nombramientos de las cabezas de quienes estarán al frente de entidades involucradas directamente con la implementación, caso Agencia de Desarrollo Rural, a donde llegó Claudia Ortiz, una uribista “purasangre” con mínima experiencia en la materia: “En el tema de las tierras, el ambiente en el Congreso es negativo, pero tampoco veo que el Gobierno se la haya jugado”.

También ve timidez en la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, a la hora de tramitar la reforma política y electoral; un giro radical frente a la política de sustitución de cultivos ilícitos, privilegiando la erradicación forzada y la fumigación, además de la política represiva frente al consumo, y el recurrente error de no reconocer el conflicto. “Sin entrar en extremismos, uno sí siente que el núcleo cercano de Duque tiene un rechazo frente a la verdad. Me da hasta pesar de él, porque lo tienen amarrado. No tiene capacidad ni liderazgo”, concluyó.

Lo que ven los expertos, incluso vinculados al mismo Gobierno, es una suma de dificultades que vienen desde la administración Santos. La Ley de Tierras, por ejemplo, trata de resolver problemas de seguridad jurídica, pero revuelven todo con todo, mientras que intentos como el de la senadora María Fernanda Cabal, del Centro Democrático, de reformar la restitución de tierras, desnaturaliza por completo lo que se ha venido haciendo. “Estamos atrapados en una lectura entre el gobierno de Santos y que el Acuerdo fuera para campesinos pequeños y las Farc, y ahora que sea para los grandes empresarios y empresas. Esta lectura tan reduccionista o simple nos está haciendo mucho daño”, expresó una fuente cercana a la actual política rural.

“Creo que el presidente ha tenido un cuidado inmenso en nombrar personas idóneas y lo que noto es que cualquiera de los indicadores de la implementación, en favor de los colombianos, va como un rocket”, recalca Emilio Archila. Lo claro es que entre quienes han defendido la paz con las Farc persisten las dudas y temores, hasta el punto de que ya proponen una papeleta por la paz a depositar por los colombianos en las urnas en las elecciones locales y regionales de octubre. Falta ver qué postura asumirá el gobierno Duque frente a la idea.