Expectativas en el posacuerdo

Con el panorama esperado en el país, sin conflicto armado interno, aunque también sin Estado en extensas áreas marginadas del territorio nacional, las necesidades de fuerza militar se reducen. Por eso, buena parte de su reestructuración debería orientarse a corregir aspectos negativos de la globalización.

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Hoy, la Fuerza Pública posiblemente sobrepasa los 485.000 efectivos.
Archivo El Espectador

Una de las instituciones centrales para el cumplimiento de los objetivos fijados en los acuerdos entre el Gobierno y las Farc es la Fuerza Pública, sobre todo al considerar su evolución en las dos últimas décadas, cuando hubo gran crecimiento en efectivos y presupuesto. La definición del Plan Colombia y la reforma militar a instancias de Estados Unidos, a finales del siglo pasado, facilitaron su crecimiento sostenido. (Vea: "Buenavista, la vereda donde las Farc dejaron las armas")

En 2002, el pie de fuerza en Colombia era de alrededor de 313.400 efectivos: 203.300 de las Fuerzas Militares y 110.100 de la Policía. Al finalizar el gobierno de Álvaro Uribe, en 2010, los efectivos habían aumentado a alrededor de 426.000: 267.600 de las Fuerzas Militares y 158.400 de la Policía Nacional. Hoy, la Fuerza Pública posiblemente sobrepasa los 485.000 efectivos, cifra sólo superada por Brasil en la región. Por su parte, en 2010, el presupuesto del Ministerio de Defensa pasó los $15 billones y medio, de los cuales poco más del 63 % correspondía a las Fuerzas Militares y el resto a la Policía Nacional. En un informe de 2014, el Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (Sipri) planteó que en 2012 el gasto militar de Colombia fue poco más de $21 billones y al año siguiente aumentó 13 %, hasta llegar a $24 billones. Esa cifra duplica con creces los $10,6 billones gastados en 2004.

En la actual situación de globalización y multiplicación de tecnologías y medios de comunicación, la definición de nuevas amenazas ha traspasado las fronteras nacionales para decantarse en el contexto transnacional. Han aparecido nuevos retos para la Fuerza Pública, que obligan a redefinir sus funciones y dispositivos. Una evaluación de tales desafíos para Colombia es una necesidad para que sus reformas no se orienten a mantener privilegios, como los mencionados presupuestos y efectivos, así como prerrogativas defendidas por miembros de organizaciones de la reserva activa, como Acore (Asociación Colombiana de Oficiales de las Fuerzas Militares en Retiro). En este sentido, hay formas de apreciar las necesidades de transformación según las nuevas circunstancias, sobre la base de la ubicación del país en el contexto regional y los cambios en el panorama nacional. Entre estos últimos sobresale la finalización de la violencia política organizada dada la desmovilización de las Farc y la esperada del Eln. (Lea: “No siento nostalgia por dejar las armas”: “Timochenko”)

No obstante que en 2011 el Ejército había comenzado un proceso de transformación, en 2015 el Grupo Asesor de Transformación del Ejército, con oficiales de la reserva activa, propuso una nueva estructura organizacional, luego de comprobar —como aseguran— que el crecimiento había acentuado la dificultad para ejercer comando, control, conducción operacional y supervisión en el nivel estratégico. Surgió así la necesidad de un diseño organizacional que permitiera enfrentar nuevos retos y cumplir los objetivos.

En el proceso de transformación del “Ejército del futuro” cabe citar 10 unidades: el Comando de Transformación del Ejército del Futuro, fundamentado en criterios organizativos como el del Comando Aliado de Transformación de la OTAN; el Comando de Apoyo Tecnológico del Ejército; la Dirección de Aplicación de Normas de Transparencia del Ejército, fundado en conceptos similares al Programa de Construcción de Integridad de la OTAN, y la Dirección de Relaciones Internacionales del Ejército, que proyecta las relaciones internacionales de la fuerza para afianzar la cooperación internacional, la capacitación del personal en otros países y la interoperabilidad con otros ejércitos, Naciones Unidas y OTAN.

Asimismo está la Jefatura de Estado Mayor de Planeación de Fuerzas y Políticas, que se estructura en 11 departamentos: personal, inteligencia y contrainteligencia, operaciones, logística, planeación, comunicaciones, educación militar, estado mayor especial, financiero y presupuestal, acción integral y desarrollo, ingenieros y jurídico integral. También están la Jefatura de Estado Mayor Generador de Fuerza, compuesta por varios comandos: personal, reclutamiento y control de reservas, y educación y doctrina; el Comando Logístico y Comando de Ingenieros; la Jefatura de Estado Mayor de Operaciones, con tres estructuras operacionales: Fuerzas de Despliegue Territorial, Comandos de Apoyo de Combate y Fuerzas de Despliegue Estratégico, y por último, las Fuerzas de Despliegue Estratégico, del Comando de Operaciones de Despliegue Estratégico.

Esta transformación la concibe el Ejército como un tránsito de la organización a nivel superior, con mejoramiento continuo y preservando sus tradiciones. Afirma además que en esta transformación participan todos sus integrantes, con asesoría de miembros de la reserva activa, aporte de entidades estatales y académicas, y cooperación de países amigos, en especial Estados Unidos y la OTAN. En este avance de transformación, según el Ejército, se preserva el patrimonio institucional, implementando un modelo de organización que lo coloca a la vanguardia en la región y al nivel de los ejércitos más modernos del mundo.

Con los cambios en curso, el lastre fiscal y sus desequilibrios alimentan irregularidades en la Fuerza Pública que deberían corregirse. Este problema es importante frente a argumentos destinados a mantener los recursos existentes. Entre los gastos que podrían reducirse se destaca el equipamiento militar que requiere una guerra irregular, pues sus costos son enormes dada la sofisticación del instrumental en que desembocó la confrontación armada. Además, la ausencia del Estado en amplias regiones del país debe ser cubierta con fuerza militar solamente en casos excepcionales donde se requiera el uso de la fuerza y sólo de manera transitoria, así se prolongue por resistencia enemiga. Debería corregirse entonces con otras instituciones del Estado y más Policía —fuerza civil armada, según la Constitución—, institución que requiere reformas como eliminar lo que queda de su militarización, propiciada durante la época de la Violencia a mediados del siglo pasado.

El desbalance de los cambios en curso se sitúa en el Ejército, una de las tres Fuerzas Militares, junto con la Armada y la Fuerza Aérea. La iniciativa central, en particular del Comando del Ejército, no parece haber sido asumida por el Comando de las Fuerzas Militares —o por el Ministro de Defensa— para proyectarla a las tres fuerzas de manera equilibrada. La capacidad técnica de esas dos fuerzas, incrementada significativamente, debería estar articulada siempre con la complejidad organizacional del “Ejército del futuro”. En esa eventual articulación sobresale la Infantería de Marina, a la que le corresponde afrontar situaciones de seguridad en extensas zonas del sur del país.

Al observar el contexto internacional, los cambios en curso obedecen a una visión distorsionada, pues son más propios de un ejército en áreas problemáticas de otros continentes —cuyo paradigma es el Oriente Medio— y no en una región donde las confrontaciones armadas entre países son del pasado. Incluso, tras la pérdida de hegemonía de Estados Unidos en el continente, que ha posibilitado que surjan sistemas políticos alternativos, la mayor parte negativos frente al modelo de democracia liberal, así se autocalifiquen como tal, no se aprecia un futuro previsible de guerras entre países. Además, la incertidumbre que genera el nuevo gobierno de EE. UU. no permite pensar en una recuperación hegemónica de ese país en declive lento pero constante, así sea aún la primera potencia mundial.

El esquema de transformación militar que está en curso es una visión de grandeza y fortaleza que no requiere un país como Colombia. Las referencias a la OTAN en el proyecto hacen parte de esa visión, lo que lo acerca a una realidad ajena. Gobierno y militares han buscado establecer vínculos con esa organización, a partir de misiones de paz. Cabe recordar también el afán del actual gobierno de incorporarse a la OCDE, lo que implica otra visión ajena de grandeza. Además, Colombia ha sido un alfil político de Estados Unidos en la región, y eso ha ayudado a potenciar su capacidad militar.

El proyecto de Ejército del futuro es contrario a las perspectivas de finalización del conflicto armado interno, que fue el que generó el crecimiento militar, sobre todo a raíz del Plan Colombia, diseñado por ese país para que el sector castrense reconociera que en Colombia había una guerra irregular (guerra de guerrillas) y dejara a un lado las hipótesis de guerra con otros países. Frente a la fortaleza de bandas criminales en territorios “sin Dios ni ley” de nuestro país, hay tamaño y tecnología suficientes en el Ejército para acabarlas de una vez por todas, pero —como se anotó— en coordinación con la Infantería de Marina y ante todo con la Policía. Desde hace poco se han tomado medidas al respecto, pero de manera tímida e improvisada. Menciono una del año pasado y otras de este año.

Acorde con los Convenios de Ginebra, el Ministerio de Defensa redefinió —directiva 015 de 2016— al clan de los Úsuga como grupo armado organizado (GAO), en lugar de bacrim o banda criminal, para legitimar operativos militares en su contra, incluidos bombardeos (cabe recordar que las actividades principales de las que se alimentan estas bandas son el narcotráfico, la minería ilegal y la tala de bosques primarios). Esta directiva muestra que la esencia militar de combate con grupos irregulares busca mantenerse, pero no es tenida en cuenta en los amplios enunciados de reestructuración del Ejército del futuro, que apuntan más a nivelarse con cambios en panorama mundial, que poco requerirán acciones militares futuras en el país.

Ya en este año, el comandante del Ejército planteó la creación de nueve batallones de erradicación forzada de coca. Ese anuncio muestra que el tamaño del Ejército y su compleja reorganización dan para destinar unos siete u ocho mil efectivos a tareas no consideradas en el proyecto de transformación, sin alterar el camino recorrido. Por otra parte, una noticia reciente señaló la orden en el Ejército de transformar cinco de sus fuerzas de tarea para controlar áreas abandonadas por las Farc y ocupadas por el Eln y el clan del Golfo. Y tan sólo hace unas semanas comenzó la operación Agamenón II, en el Urabá antioqueño, encabezada por la dirección de la Dijín y apoyada por las Fuerzas Militares, para perseguir al clan del Golfo. Además, el vicepresidente, general (r) Óscar Naranjo, instaló hace poco el cuerpo élite de la Policía que, en coordinación con una nueva unidad de la Fiscalía, deberá enfrentarse a los grupos paramilitares.

Con el panorama esperado del país en un futuro próximo, sin conflicto armado interno, aunque también sin Estado en extensas áreas marginadas del territorio nacional —con proliferación de bandas criminales, acciones de rebusque de la población en condiciones de miseria, aprovechadas por narcotraficantes y otras bandas para lucrarse—, las necesidades de fuerza militar se reducen. Por eso, buena parte de una reestructuración militar —sobre todo del Ejército— debería orientarse a corregir aspectos negativos producto en buena parte de la globalización con soporte capitalista, como la concentración sostenida del ingreso en actividades públicas y privadas, la degradación de la naturaleza y el empobrecimiento de la mayor parte de la población.

El papel militar de orientación a desmovilizados y grupos campesinos debería dirigirse a proteger la naturaleza, copar inicialmente territorios al margen de la ley, desminado —ya considerado—, erradicación de coca, apoyo a guardabosques para evitar mayor degradación de la naturaleza, empatía activa con poblaciones rurales —incorporada en las reformas del Ejército con los diálogos territoriales—, erradicación de minería ilegal con estructura empresarial, construcción de vías de comunicación en zonas marginadas y otras tareas urgentes para recomponer el país y orientarlo hacia el establecimiento de una democracia en paz que sea sostenible en un futuro previsible.

El conjunto de problemas mencionados tiene un común denominador: se encuentran inmersos en la crisis económica por la que atraviesa el país, pese a que se haya disimulado con medidas y declaraciones oficiales. Los altos costos requeridos para solucionar la crítica situación nacional siempre han existido para lograr una Colombia unida y libre de conflictos armados. Pero la situación actual de crisis financiera no es favorable para ese incumplido objetivo histórico, máxime si se tienen en cuenta los despilfarros en entidades oficiales, amén de la corrupción que corroe el gasto público. Los últimos gobiernos desperdiciaron la pasada bonanza económica, debilitaron al sector industrial y no se atrevieron a proponer una reforma tributaria verdaderamente estructural, ajena a orientaciones dominantes en el manejo de la política económica.

Esta política no corresponde a las necesidades que requiere uno de los países más inequitativos de la región. Por ejemplo, las excepciones tributarias —supuestamente para estimular producción y emprendimiento—, además de las que abarcan centenares de religiones cristianas para esquilmar a creyentes fieles y pobres, son fallas estructurales del sistema tributario. Las amplias áreas aptas para la agricultura, en un mundo en el que comienzan a escasear alimentos, son ocupadas por ganaderías extensivas, cuyas propiedades están signadas por impuestos prediales exiguos fijados por municipios controlados por ganaderos latifundistas. El asunto fiscal, con escasos recursos, no radica solamente en el nivel nacional, sino también en departamentos, distritos y municipios, que definen impuestos significativos.

La cuarta institución que conforma la Fuerza Pública es la Policía Nacional. Como efecto de la Violencia de mediados del siglo pasado, la Policía fue reorganizada en pro de una militarización y dependencia de autoridades respectivas. Desde 1960, la Policía depende del ministro de Defensa, no del ministerio correspondiente. Esta situación llegó hasta 1991, cuando por primera vez desde 1953 fue nombrado un ministro de Defensa civil. Fue una liberación de la larga tutela castrense. Además, la Constitución de ese año la definió como una fuerza civil armada. Pero al no aplicarse reformas aprobadas luego, la Policía adquirió mayor autonomía, convirtiéndose en una “rueda suelta” institucional, dada la falta de conocimiento de sus especificidades por parte de la mayoría de ministros civiles.

La militarización ha impedido que la Policía tenga una identidad acorde con su condición de cuerpo civil armado. Para corregir esta ambivalencia habría que adelantar profundos cambios, como suprimir su dependencia del ministro de Defensa y adscribirla al Ministerio del Interior, pero reorganizándolo. Un proceso de desmilitarización permitiría redefinir su organización: menos vertical y jerárquica. Tal redefinición es fundamental dada su importancia para resguardar la seguridad ciudadana, esencia de una sociedad urbanizada como la colombiana hoy.

No obstante tener alrededor de 175.000 efectivos, la Policía Nacional no cuenta con capacidad suficiente para cumplir con la tarea de garantizar la seguridad ciudadana, lo que requeriría un aumento de su pie de fuerza, pero no de cualquier manera. La delincuencia común, tan extendida a causa del desempleo y la exclusión social por ausencia de políticas apropiadas de los gobiernos, sería un objetivo central. Pero en los posacuerdos subsistirá la delincuencia organizada, que podría aumentar si no se manejan de manera adecuada la desmovilización de las guerrillas y la ocupación oficial de zonas que fueron de dominio guerrillero. Para ello, un rediseño de los Escuadrones Móviles de Carabineros de la Policía, ampliándolos y fortaleciéndolos, se orientaría hacia la seguridad de las dispersas áreas rurales sin Estado, con eventual apoyo de las Fuerzas Militares según las circunstancias.

Pero el Ministerio del Interior es una institución débil en términos políticos, lo que contradice su razón de ser: es el ministerio de la política. Este problema contribuye a debilitar la frágil y ambigua relación entre el nivel nacional del Estado en el Ejecutivo y sus niveles regionales y locales desde que se puso en marcha la descentralización. En varias regiones, estos dos niveles han sido “capturados” por grupos delincuenciales con vínculos políticos, limitando su posibilidad de mostrar siquiera un funcionamiento formal de democracia representativa. Por eso, el autoritarismo y la corrupción sobresalen en los niveles regional y local del Ejecutivo en buena parte del territorio nacional. La mejor manera de comenzar a corregir esta anomalía es reformando el Ministerio del Interior para fortalecerlo, con el fin de que puedan articularse de manera eficaz esos tres niveles y se proyecten en asambleas departamentales y concejos municipales. Pero para que tenga dientes, esta reforma debe incluir la de la Policía Nacional, lo que permitiría que esta institución comience también a corregir sus insuficiencias.

Con este planteamiento acerca de la Policía Nacional termina este esbozo analítico sobre las expectativas de la Fuerza Pública luego de la desmovilización de las guerrillas, incluida la del Eln. Aunque el análisis se ha concentrado en las instituciones armadas, han sido considerados de paso otros asuntos que constituyen también problemas álgidos dentro del objetivo de alcanzar una paz sostenible en una democracia que sea funcional para la sociedad colombiana.

* Miembro de La Paz Querida.