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Para que Colombia tomara el liderazgo regional en infraestructura vial fue necesaria una inversión de más de $55 billones en vías de cuarta generación, mejor conocidas como 4G, según apreciaciones del Banco Mundial. Sin embargo, aún hace falta una cifra muy cercana a esta ($48 billones) para poner al día las carreteras que unen las cabeceras municipales y las veredas, llamadas vías terciarias, las cuales corresponden a más del 69 % del total de vías del país.
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De acuerdo con el Ministerio de Transporte, se estima que en el país hay alrededor de 142.200 kilómetros de vías terciarias. Sin embargo, no están inventariadas ni se cuenta con información sistematizada acerca de su estado. De hecho, una porción de ellas no han tenido ningún tipo de intervención. Esta incertidumbre impide estructurar planes a largo plazo.
Una de las dificultades en este terreno ha sido la falta de claridad respecto a sobre quién recae la responsabilidad de las vías terciarias, que hasta 2003 estuvieron a cargo del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Con la liquidación de esta entidad el control quedó dividido entre la Nación (19,4 %), los departamentos (9,8 %) y los municipios (70,8 %); todo esto sin contar las que han construido los particulares (más de 12.000 kilómetros).
Incluso, a través de un documento Conpes (3857 de 2016), el Departamento Nacional de Planeación (DNP) formuló los lineamientos para la gestión de la red vial terciaria y reconoció que la carencia de una política pública ha impedido mantener estas obras en buen estado. Si bien se ha avanzado en las soluciones planteadas, el primero de los cinco compromisos que establece el Conpes aún no llega a feliz término: la elaboración y actualización de inventarios.
Por ley (1228 de 2008), esta información debe estar consignada en el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras (SINC), administrado por el Ministerio de Transporte y alimentado con información de los entes territoriales. Sin embargo, no existen los registros.
El Gobierno asegura que la mayoría de los municipios no han atendido la solicitud y las administraciones locales alegan que les han entregado muchas responsabilidades en un tema que termina financiándose con el presupuesto general de la Nación.
Guillermo Toro, director de Fedemunicipios, recordó que la Ley 617 de 2000 obligó a los municipios a reducir al máximo el personal. “O se gobierna o se hacen informes. Estas exigencias no pueden ser una prioridad cuando tenemos otras obligaciones por ley, no se pueden pedir imposibles”, dijo.
El viceministro de Infraestructura, César Peñaloza, aseguró que los inventarios se han vuelto una obsesión, “pero no podemos esperar a que estén para iniciar las inversiones, la idea es que se aproveche a levantar la información cuando se haga la intervención”.
Peñaloza también ha insistido en que es necesario dejar de clasificar las vías en términos de nacionales o municipales para alcanzar una visión más integral y centrarse en su funcionalidad, es decir, el beneficio en proyectos productivos agropecuarios o en el acceso a servicios básicos, por ejemplo. “Cuando el reto es tan grande, hay que priorizar las inversiones para que se desarrollen esos enclaves económicos. Al final tiene que primar la conectividad”, indicó.
Articulando fuentes de financiación
Entre los recursos del Sistema General de Regalías, el mecanismo de obras por impuestos, el presupuesto de Ocad Paz reservado para el próximo Gobierno ($600.000 millones anuales), las inversiones de Invías e incluso el apoyo ocasional de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), se busca superar el rezago con la intervención de diferentes actores.
Por un lado, la desacumulación de los recursos de ciencia y tecnología del Sistema General de Regalías permitió que el año pasado se destinaran $1,38 billones a inversión en infraestructura vial. Según el Ministerio de Transporte, de esa bolsa se han aprobado 21 proyectos por $312.000 millones, de los $690.000 millones disponibles.
Este año se abrirá una nueva convocatoria para los municipios por $250.000 millones. Si bien esta financiación es para diferentes tipos de infraestructura (energética, social, agua y saneamiento básico o educativa, entre otras), la mitad de los proyectos le apuntan al transporte, una constante que esperan se mantenga.
Así mismo, el programa de Obras por Impuestos, a través del cual las empresas pueden pagar sus tributos a punta de proyectos en municipios afectados por el conflicto, ya cuenta con 23 iniciativas, que suman $220.000 millones.
Un problema de vieja data
La preocupación por las vías terciarias no es nueva. Según el DNP, entre 2007 y 2014 la Nación aumentó la inversión en la red terciaria en 354 % al llegar a $2,46 billones, pasando por políticas como el Programa de Inversión Rural (PIR), el Plan 2.500, las obras de emergencia de la ola invernal y el Programa de Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de Vías Terciarias (Provider).
La política más reciente en este aspecto fue el programa Caminos para la Prosperidad, en cabeza del Invías, que tuvo una inyección de $2,93 billones entre 2010 y 2017, recursos que permitieron intervenir 36.000 kilómetros en 1.036 municipios de 31 departamentos a través de 2.628 convenios suscritos.
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Estas inversiones, que resuelven el problema del aislamiento de algunos territorios, tienen un alto impacto en el crecimiento de la agricultura, la reducción de la pobreza y el mejoramiento en el control estatal de problemas como los cultivos ilícitos y la minería ilegal.
De acuerdo con el DNP, el déficit de infraestructura en Colombia ha retrasado la inserción económica y social de millones de personas. Particularmente, la falta de intercomunicación de las vías terciarias afecta la productividad de las regiones e incrementa los costos de producción
Según Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la falta de vías terciarias o su mal estado impiden el transporte de productos a cabeceras municipales, centros de acopio y distribución o a los principales mercados del país, restándole competitividad al sector y limitando el crecimiento del campo.
Y aunque cree que el avance es importante y ayuda a “ponerse al día”, sabe que los recursos no serán suficientes. Por eso le pide al Gobierno que además de consultar con los ciudadanos incluya en el diseño de los proyectos viales a los actores del sector agropecuario, para que puedan tener algún beneficio. También aconsejó implementar un mecanismo de rendición de cuentas para garantizar que no se malgasten los recursos.
Por su parte, el presidente de la Federación de Transportadores de Carga (Colfecar), Juan Carlos Rodríguez Muñoz, explicó que existe una informalidad muy grande en la prestación del servicio de transporte en las vías terciarias, pues no hay presencia de la autoridad de tránsito como en las troncales. “No es convencional, son vehículos de más de 20 años que se han ido adecuando para este tipo de trabajos”, manifestó. Incluso es difícil cuantificar cuánto se mueve por las vías terciarias o cuánto cuestan estas operaciones, porque no quedan estadísticas de los servicios de carga que son prestados por particulares.
El posconflicto les metió el acelerador a las obras
La Agencia de Renovación del Territorio (ART) es hoy una de las entidades abanderadas de las vías terciarias, luego de que se priorizara la intervención de varios tramos de éstas y dicha meta quedara consignado en el acuerdo final para la terminación del conflicto. De hecho, uno de los puntos del documento especifica la necesidad de estas inversiones en al menos 170 municipios para cerrar las brechas de las zonas más afectados por el conflicto.
El plan 50/51 pretende mejorar distancias de 50 kilómetros de vías terciarias en 51 municipios donde haya zonas veredales, se perciba un abandono del Estado y se lleven a cabo programas de sustitución de cultivos ilícitos. Inicialmente serán 15 los departamentos beneficiados, pero ya se trabaja en la segunda fase de esta política.
Las comunidades participan activamente en todo el proceso, que arranca con una priorización de los tramos que necesitan mejoras por su importancia para acceder a escuelas, centros de salud o porque facilitan la entrada y salida de productos. “Hacemos asambleas con los municipios, en las que participan las juntas de acción comunal, las alcaldías y el Invías”, explicó el subdirector de Proyectos de Infraestructura Rural de la ART, José Alejandro Bayona.
En la segunda etapa, el Invías, que participa en el recorrido de verificación con las comunidades y en la estructuración de los proyectos, aporta el componente técnico y revisa que las obras cumplan con los requisitos de intervención hasta completar tramos (puntos críticos) cuya intervención sume 50 kilómetros.
La ART asigna a cada municipio $1.000 millones, de los cuales $900 millones son para obra y $100 millones para interventoría técnica, la cual tiene dos componentes: mantenimiento rutinario (obras menores de limpieza que hace la comunidad) y mantenimiento periódico (obras pesadas que se hacen con maquinaria y equipos). La primera se logra con un convenio con la comunidad, pero la segunda sí necesita de una licitación.
Todos los convenios del plan 50/51 están en ejecución, con excepción de cuatro municipios que cambiaron las vías terciarias por muelles, dado que su movilidad es fluvial. Entre noviembre y diciembre se adjudicaron todas las licitaciones y en 10 municipios ya terminaron las obras. La meta es que a junio el plan esté completo.
“Nosotros arrancamos el proceso, pero el municipio debe ir sumando intervenciones en los años siguientes, porque no estamos cubriendo todas las necesidades, sólo mitigando los puntos más críticos”, destacó Bayona.
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El viceministro de Infraestructura recordó que en gran parte esa presencia integral del Estado en las regiones apartadas se logra con las vías terciarias. “Estas obras tienen un rol importante de integración y cohesión del territorio, son claves en el desarrollo regional, especialmente el rural, para transformar esas zonas de conflicto”.
Sin embargo, el reto no está sólo en las millonarias inversiones que se han ido sumando y que aún faltan por hacerse: también será necesario un balance final en el que se verifique si se cumplieron o no los objetivos planteados y se mida el impacto real de estas intervenciones en la calidad de vida de quienes por décadas han vivido sin la presencia del Estado.