Un vistazo a otras misiones de paz

Colombia, una oportunidad para la ONU

Tras la firma de la paz con las Farc, la organización podrá mostrar para qué es buena y aplicar su vasta experiencia en procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR).

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Reunión entre la canciller María Ángela Holguín y el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, después de que el Consejo de Seguridad aprobara una misión de paz para el posconflicto en Colombia.
Cortesía

La ONU ha desplegado 71 misiones de paz en conflictos entre estados y dentro de los estados desde 1948, de las cuales 16 siguen en curso. Al preguntarnos cuáles son las lecciones claves a tener en cuenta para la misión política que se desplegará en Colombia tras la firma del acuerdo de paz, la respuesta no es tan sencilla. Ninguna misión es igual a la otra y la ONU no tiene una receta que garantice el éxito de estas operaciones.

Aunque muchas han incluido verificación del alto al fuego y dejación de armas, los detalles de la misión varían según las necesidades y circunstancias de cada país. Además, muchas misiones abarcan otra variedad de temas; en ocasiones la ONU ha asumido la administración de un territorio mientras se forma un gobierno de transición; ha mediado en las negociaciones, ha impulsado reformas para abordar las causas de los conflictos y proteger los DD.HH., ha creado tribunales ad hoc para juzgar a los criminales de guerra, ha enviado observadores electorales, entres otras medidas. Todas las misiones, con resultados positivos o negativos, aportan elementos para el análisis de lo que está por suceder en Colombia.

Hay misiones en conflictos intraestatales, como la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (Onusal) o la Misión de las Naciones Unidas de Verificación de Derechos Humanos en Guatemala (Miugua), que fueron muy ambiciosas en los temas que abordaban. Tenían liderazgo en el proceso de negociación e implementación de los acuerdos. En El Salvador, la misión supervisó los acuerdos de desmovilización, el cumplimiento de las partes de sus compromisos en DDHH. y apoyó reformas para abordar las causas de la guerra y establecer una nueva policía civil. En Guatemala, la misión facilitó acuerdos entre países que gestionaban el conflicto. Tras la firma de los acuerdos de paz en 1996, la misión siguió en ese país hasta 2004 para verificar el cumplimiento de lo pactado, y en total duró más de una década.

 

Onusal y Mingua se consideran por lo general misiones exitosas, pero hay otras que tuvieron más dificultades, por ejemplo la segunda misión desplegada en Angola en 1991, para supervisar la cesación del fuego, verificar la desmovilización de combatientes y observar las elecciones de 1992. Esos resultados electorales no fueron reconocidos por el grupo insurgente (Unita) y la violencia se volvió a desencadenar. La ONU aprobó otra misión en el 97, estableció una oficina en el país ya no sólo para el desarme, sino para la consolidación de la paz, la asistencia humanitaria y la protección de los DD.HH. En 2002 se estableció otra misión para fortalecer el imperio de la ley, promover los DD.HH., apoyar la reinserción de combatientes desmovilizados y la recuperación económica del país. Este fue un tortuoso proceso en el que la ONU sufrió duros reveses, como ataques a aeronaves donde viajaba su personal, en los que murieron 15 pasajeros y ocho miembros de la tripulación.

Como dice Angelika Rettberg, directora de la Maestría en Construcción de Paz de la Universidad de los Andes, “en general las misiones no han sido muy eficaces cuando son demasiado ambiciosas y se meten de lleno en los acuerdos y su implementación”. Una diferencia entre ese tipo de misiones y la que se realizará en Colombia consiste en que esta última está limitada al monitoreo del desarme, entrega y reinserción.

“Ese es un contraste fundamental, no solo con misiones internacionales sino con la experiencia colombiana en el Caguán, donde se les dio un rol más predominante a la ONU y otros actores internacionales, pero nadie tomó liderazgo, nadie asumió el costo político, y todo esto contribuyó a que se diluyera el esfuerzo”, añade Rettberg. En el proceso de paz en curso, hasta ahora la ONU no ha jugado un papel tan dominante durante las negociaciones.

La organización internacional sólo entrará con fuerza en escena tras haberse firmado un acuerdo. Lo hará de manera no tan ambiciosa y en el campo en el que tiene más posibilidades de éxito. Dice Rettberg que la ONU ha desarrollado experticia en manejar procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR). “Es un aprendizaje serio que se implementa una y otra vez”. Un ejemplo es la misión de la ONU en Mozambique (Onumoz) en 1992, para facilitar la aplicación del Acuerdo General de Paz, vigilar el alto el fuego, la retirada de las fuerzas extranjeras, proporcionar servicios de seguridad a lo largo de los corredores de transporte y prestar asistencia técnica y vigilar el proceso electoral. Aunque se habla de esta como una misión exitosa, es necesario tener en cuenta que para entonces no había tantas redes ilícitas de armas ni otras redes transnacionales de crimen organizado como las de hoy, que pueden desestabilizar la fase posterior a la firma de un acuerdo.

Un ejemplo más reciente puede ser la misión política de la ONU en Nepal (Unmin) tras los acuerdos de paz de 2006, que tenía como fin supervisar la cesación del fuego, el acantonamiento de los combatientes maoístas, la dejación de sus armas, que el ejército nepalí permaneciera acuartelado sin tomar de nuevo las armas, y observar la elecciones de una asamblea nacional constituyente, que tuvieron que aplazarse dos veces. Es interesante destacar que, tras los acuerdos de paz, los maoístas permanecieron en sus cantones durante siete años, en los que se presentaron varios desafíos a las labores de coordinación y a la necesidad de mantenerlos alejados de los cuarteles del ejército, mientras se consolidaban medidas de confianza entre las partes. Una parte de las armas se guardó, pero otra, contabilizada y controlada por la ONU, permaneció en manos de los maoístas, para cuidar ellos mismos sus depósitos de armas. Esto despertó fuertes cuestionamientos entre la sociedad civil sobre el proceso de dejación, el reclamo de mayor acompañamiento y garantías por parte de la ONU, y también quejas sobre la escasa compensación económica de los combatientes retirados y capacitación en los cantones para que los excombatientes iniciaran nuevos proyectos de vida.

En general, un riesgo en estas misiones es que, pese a la dejación por parte de algunas facciones, las armas siguen en circulación, siguen existiendo conflictos, mercado negro, desconfianza entre las partes y entre los civiles. El caso colombiano no será la excepción. Se sabe que las armas no sólo las tienen las Farc y el Ejército, sino muchos civiles que desconfían de la voluntad de cumplir los acuerdos y que sienten la necesidad de protegerse de otros actores armados. Según Rettberg, es necesario empezar a pensar en el desarme también para los civiles. En Colombia, dice la experta, puede haber un millón de armas en manos de civiles, por lo que existe el potencial de reanudación, transformación del conflicto y estallido de violencias urbanas, lo cual plantearía un enorme riesgo para la misión de verificación y la implementación de los acuerdos. La violencia actual en El Salvador y otros países centroamericanos es una lección sobre la importancia de pensar el desarme de manera más amplia.

Hay otro riesgo: la misión que se desplegará en Colombia tendrá un carácter político y estará desarmada, pero en el territorio colombiano hay presencia de otros grupos armados que no han iniciado un proceso de paz, como el Eln, y que desconfían del desarme de sus enemigos y pueden ser saboteadores de las operaciones de verificación y de la fase de posconflicto en general. Debido a estos riesgos, la misión deberá tener un fuerte apoyo de la Fuerza Pública para cumplir sus objetivos y muy posiblemente las Farc también van a querer participar en la provisión de protección. En este caso se podría delegar a las Farc un rol que debería cumplir el Estado. Esto de alguna manera será abordado en el acuerdo de la comisión tripartita Estado-Farc-ONU.

Para la ONU, la misión en Colombia es la oportunidad de reivindicar su capacidad de desplegar misiones que realmente contribuyan al mantenimiento de la paz y la seguridad. Sin mirar hacia los fracasos de los primeros años de los 90, como la antigua Yugoslavia, Ruanda y Somalia, se pueden resaltar otros más recientes, por ejemplo la impotencia que la organización ha mostrado frente a la guerra civil en Siria, en donde hoy intenta impulsar por tercera vez una solución política. También los escasos resultados en cuanto a fomentar el desarrollo y los DD.HH. de la misión de apoyo en Afganistán (Unama) aprobada desde 2002. La misión de asistencia para Irak (Unami), establecida desde 2003 (año en que fue asesinado el primer representante del secretario general de la ONU en Bagdad), ha fracasado en implementar el Pacto Internacional con Irak (respaldado por más de 50 países para apoyar la estabilización y reconstrucción del país).

La misión de apoyo en Libia (Unsmil), que es política y no militar, autorizada desde 2011 tras la muerte de Muamar Gadafi, ha sido incapaz de impulsar el diálogo, la reconciliación y formar un gobierno de unidad. Tras la revolución libia, han surgido diversos actores armados y nuevas dinámicas del conflicto que cada vez hacen más complicado el papel de la ONU en ese país. En Colombia, entonces, la organización tiene el chance de demostrar para qué es buena, con una misión limitada, en principio, a la verificación del cese al fuego y al desarme.

Otra cuestión importante está relacionada con el período durante el cual se desplegará la misión. Muy pocas misiones, salvo las que tienen mandatos específicos de observación electoral que pueden durar días o semanas, se han desarrollado durante doce meses, que es lo acordado inicialmente para Colombia. Dylan Herrera, experto en seguridad y DDR, dice que, “atendiendo a las experiencias internacionales y teniendo en cuenta que aquí el mandato es mucho más extenso y abarca componentes de verificación del cese al fuego y dejación de armas que se irán dando de forma gradual, es de esperar que esta misión se prorrogue y veamos un proceso por lo menos de mediano plazo”.

Sobre ninguno de los ejemplos mencionados (escogidos por tratarse de conflictos intraestatales como el colombiano) se puede decir hoy que el país en cuestión viva en un remanso de paz. Por ejemplo, los países centroamericanos, donde las misiones de ONU se consideran al menos parcialmente exitosas, están hoy fuertemente golpeados por los carteles del narcotráfico y las pandillas, y la subregión es considerada la más peligrosa del mundo. Esto, sin embargo, no se puede entender como un fracaso de la ONU, sino como una consecuencia de la falta de compromiso entre las partes, del fortalecimiento de otros actores ilegales y de nuevas dinámicas relacionadas con la seguridad. La sola misión de la ONU, aún cuando cumpla a cabalidad su mandato, no garantiza que en el futuro no existan rebrotes de violencia ni que se resuelvan para siempre los problemas socioeconómicos que dan lugar al conflicto armado.

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