¿Qué pasó con los programas de desarrollo en territorios del conflicto?

Después de que se promulgara el decreto que creó los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) acordados en La Habana, el gobierno comenzó con su implementación en 170 municipios priorizados por su historia de conflicto y condiciones de pobreza y abandono. ¿Qué ha pasado?

Por: Natalia Abril Bonilla y Luisa Fernanda Uribe Larrota*

Casi inmediatamente después de que se promulgara el decreto ley 893 de 2017, por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) acordados en La Habana, el gobierno comenzó con su implementación en 170 municipios que fueron priorizados por su historia de conflicto y condiciones de pobreza y abandono. La Agencia de Renovación del Territorio (ART), encargada de llevar a cabo la ejecución de estos programas, desplazó a sus funcionarios a aquellas zonas para explicar la iniciativa con las comunidades, identificar sus necesidades y crear estrategias que permiten formular los lineamientos de los programas. La forma en que se han dado estos primeros encuentros ya deja entrever algunas lecciones y experiencias que vale la pena analizar.

Empecemos por lo positivo. A pesar de las múltiples trabas que ha tenido tanto el proceso de negociación como la implementación de lo acordado, es válido recalcar la voluntad y prontitud con que se organizó la creación de los PDET. El hecho que se promulgara el decreto, se destinaran recursos y personal para ejecutarlos, muestra un esfuerzo inicial por cumplir con lo acordado en beneficio de los territorios y comunidades golpeadas por la violencia. Sin embargo, hay algunos elementos del mismo diseño y planteamiento de los PDET que, de no resolverse oportunamente, pueden generar tensiones y terminar en el fracaso del programa.

Uno de estos elementos, es la histórica falta de reconocimiento del campesinado, tema del que tanto se ha hablado y del que poco se ha hecho. En el formulario de registro de las asambleas por núcleo veredal, en las cuales se reúne a los pobladores de cada vereda para identificar en una actividad grupal los problemas que tienen, las oportunidades en el territorio para mejorarlos y las posibles soluciones, no se encuentra la categoría de campesino. Es decir, cuando se les pide a los participantes de la actividad que se identifiquen, encuentran las casillas de palenque, raizal, indígena o rom, pero no la de campesino. Un detalle que termina siendo de gran importancia si tenemos en cuenta que, en varias de las regiones priorizadas, como por ejemplo los municipios de Morales y Arenal en el Sur de Bolívar, los pobladores se identifican y reconocen a sí mismos como campesinos y exigen “que se les resuelvan sus problemáticas como campesinos”. Si no se les reconoce en esta misma actividad donde se espera surjan las directrices de los programas, ¿cómo se esperan crear las medidas para satisfacer sus derechos económicos, sociales y culturales?

Este problema, más allá del reconocimiento mismo, son las implicaciones que tiene en materia de política pública. En el caso de los campesinos, estas medidas incluyen pensar, por ejemplo, que sus condiciones económicas particulares responden a la relación que tienen con la tierra, con el territorio, el tipo de producción de la tierra que trabajan o su forma de organización familiar y comunitaria. En un programa que pretende atender las necesidades locales, con un plan construido con los propios habitantes, las medidas que desconozcan la identidad de la población son por sí mismas un obstáculo en la implementación de los PDET.

Otro elemento a destacar en la implementación son las dificultades para que el diseño institucional de los PDET articule las agendas territoriales que ya existen y que han sido claves desde hace años para la movilización por derechos territoriales en el país. Es el caso de los Planes de Vida de comunidades indígenas y los Planes de Etnodesarrollo de los Consejos Comunitarios, instrumentos clave para que las comunidades definan qué es para ellas el desarrollo rural y cómo se podrían articular con las instituciones estatales para lograr sus objetivos.

En el Chocó, por ejemplo, donde la iniciativa se hará en 14 municipios, (además de las preocupaciones de funcionarios por retrasos en procesos de contratación y falta de recursos, varios representantes de Consejos Comunitarios en el Medio Atrato y el Medio San Juan han manifestado su preocupación en este tema. Los líderes insisten en que, si bien los PDET son una oportunidad para que las instituciones estatales en cabeza de la ART debatan con ellos, se deben crear las condiciones para que las agendas construidas en los PDET no entren en tensiones con los acuerdos a los que ya se ha llegado a nivel local con los Planes de Etnodesarrollo.

Durante el último semestre del año pasado las organizaciones de comunidades negras e indígenas del departamento estuvieron trabajando en varias estrategias de concertación para que las agendas ya estipuladas fueran tenidas en cuenta en las asambleas con la ART. Sin embargo, han encontrado dificultades para incluir elementos fundamentales de su perspectiva de desarrollo rural: la (etno) historia de las subregiones del departamento, el sistema socio-cultural relacionado con procesos sociales alrededor del parto, la enfermedad, la muerte y sistemas tradicionales de salud y vivienda.

El enfoque territorial exclusivamente centrado en los factores productivos y las condiciones socioeconómicas no comprende las disputas en torno a historias y experiencias tradicionales, organizaciones políticas locales y, en general, al territorio como parte de proyectos de vida comunitarios. A estas experiencias locales es preciso darles un lugar central en la implementación de los PDET, pues son ejercicios de autonomía y organización a nivel local que, además, reflejan las relaciones particulares que tienen las comunidades negras e indígenas con sus territorios.

Estas problemáticas que se desprenden de la implementación de los PDET dan cuenta de la necesidad de analizar la política pública desde el diseño de la implementación. Es decir, de las normas que la regulan, las instituciones que tienen competencia, la hoja de ruta para la ejecución, etc. La política de los PDET puede terminar teniendo efectos inocuos o en el peor de los casos contrarios a los objetivos planteados, haciendo más grave la situación de las comunidades a las que la política va dirigida. Si desde su propia construcción y diseño no se tienen en cuenta las experiencias que ya existen en el territorio, o no cuenta con herramientas para adecuarse a las realidades particulares de dichos territorios, el enfoque territorial terminará reproduciendo esas realidades que pretende transformar.

*Observatorio de Restitución y Regulación  de Derechos de Propiedad Agraria