Filipinas: lecciones de un proceso de paz incompleto

El acuerdo de paz entre el gobierno de Manila y el Frente Moro de Liberación Islámico se firmó en 2014, pero persisten grantes obstáculo para su consolidación.  

Este miércoles, en el evento de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC - Colombia) Saber Hacer Colombia Paz, se escucharán cuatro experiencias internacionales en materia de construcción de paz que son claves para el posconflicto en Colombia. El siguiente es un vistazo al caso de Filipinas. Vea aquí las experiencias en AzerbaiyánRuanda y El Salvador

Filipinas le lleva a Colombia dos años de ventaja en la implementación de los acuerdos de paz. Las historias de ambos países empezaron a entrecruzarse en octubre de 2012, cuando los colombianos esperaban la instalación del proceso de paz entre el Gobierno y las Farc en Oslo, Noruega, y mientras que en Filipinas se firmaba el acuerdo marco que establecía la hoja de ruta para poner fin a un conflicto armado de más de cuatro décadas, que dejó alrededor de 120 mil muertos y cientos de miles de desplazados. Ese acuerdo marco llevó a la firma en 2014 del Acuerdo Final de Bangasmoro. Y las fases de su implementación se debería concluir este año, pero han sufrido serios tropiezos.

El caso filipino sirve a Colombia como ejemplo, porque este país suramericano también enfrentará el fenómeno de facciones disidentes del grupo con el que se está negociando; porque también tendrá que hacer frente a otras organizaciones armadas, sean guerrillas, paramilitares o Grupos Armados Organizados, que seguirán presentes en el territorio y no han entrado en el camino de la negociación; porque las regiones tradicionalmente marginadas del país se tardarán años después de la firma final con las Farc en mejorar sus índices de pobreza, desigualdad y exclusión socioeconómica, que han dado lugar al conflicto. Y porque en Colombia, como en Filipinas, el posconflicto podría durar más de la cuenta, y el reto será mantener la voluntad y los mecanismos para que una solución negociada siga siendo la primera opción. 

La historia del acuerdo en Filipinas es, en realidad, la de dos acuerdos. Se remonta a 1968, cuando surgió el Frente Moro de Liberación Nacional (FMLN), una guerrilla separatista que reivindicaba la lucha por un estado independiente para la población musulmana de Mindanao, un grupo de islas al sur de Filipinas, y que apoyaba las múltiples denuncias por parte de la población musulmana, que desde la época colonial se sentía estigmatizada y denunciaba una serie de actos discriminatorios en su contra, particularmente en cuanto a la tenencia de la tierra. 

El Gobierno y el FMLN lograron en 1996 a un acuerdo de paz que daba autonomía a algunas provincias de mayoría musulmana en la Región del Mindanao Musulmán. Se esperaba que los combatientes abandonaran la lucha armada a cambio del control sobre esa zona. Pero la implementación fracasó, en especial porque el Frente Moro de Liberación Islámico (FMLI), que se había escindido del FMLN desde 1984, no aceptó los términos de los acuerdos de paz y continuó en armas después de la firma.

Sin embargo, se mantuvo la voluntad por llegar a una solución negociada. En 1997 se logró un alto el fuego bilateral con el FMLI y en 2001 se estableció la agenda de negociación etre esa guerrilla y el gobierno. El acuerdo marco fue firmado en 2012 por el entonces presidente, Benigno Aquino, y Murad Ebrahim, el líder del FMLI. Y el acuerdo integral llegaría finalmente en marzo de 2014, aunque dejó importantes asuntos pendietnes como la aprobación –que aún no ha llegado- de la Ley Fundamental de Bangasoro que consagraría la autonomía de esa región. El punto fundamental del acuerdo es el establecimiento de esa entidad política o jurisdicción para los musulmanes llamada Bangsamoro, que reemplaza a la ya existente Región Autónoma del Mindanao Musulmán, declarada por el propio expresidente Benigno Aquino como un experimento fallido.

En marzo de 2014, Combatientes del FMLI celebraban la firma del acuerdo de paz entre el gobierno y el líder del grupo, Ebrahim Murad. / AFP

Desde 1997 hasta 2014, hubo muchos obstáculos para la negociación, que incluyeron nuevas confrontaciones armadas en 2000, 2003 y 2008. Pero es ampliamente reconocido el esfuerzo de las partes por crear mecanismos para lograr la continuidad del proceso, se trasladaron al exterior, crearon un Grupo Internacional de Monitoreo de Cese al Fuego e incorporaron como asesores y observadores de la negociación a diversas ONG internacionales y a los gobiernos de Reino Unido, Japón, Turquía y Arabia Saudita.

El proceso de Filipinas es también un referente porque incluyó, por primera vez en la historia de los procesos de paz, a una mujer como jefa negociadora por parte del gobierno. Miriam Coronel fue la encargada de negociar con los hombres islamistas, quienes en un principio, según ha dicho ella en entrevista con este diario, no se atrevían a darle la mano ni a mirarla directamente a la cara. "Al principio tuvimos discusiones serias sobre la participación de las mujeres en la vida política, tuvimos que trabajar para generar confianza en ellos y que aceptaran estas disposiciones. Contamos con la participación de organizaciones de la sociedad civil que estaban promoviendo la agenda de las mujeres en la negociación, y la comunidad internacional, que apoya la participación de mujeres en la mesa de negociación, en diferentes niveles”. Junto con Coronel, otras dos mujeres hicieron parte de ese grupo de seis funcionarios que firmó el acuerdo integral en 2014, también llamado Acuerdo Final de Bangasmoro.

Miriam Coronel, durante una jornada de siembra de árboles. / APC

Coronel dice que los dos años de implementación no han sido fáciles. "Necesitamos nuevas leyes y tuvimos que enfrentar al Congreso, porque hay legisladores que tienen ideas o sentimientos distintos frente al acuerdo. Tuvimos que hacer muchos compromisos con ellos y con la sociedad. Tuvimos problemas de violencia con otros grupos que también estaban en esas áreas. Ha sido difícil que la gente confíe. Hemos progresado, hay dividendos que se sienten en el terreno, el alto el fuego ha sido protegido, los programas socioeconómicos se han venido entregando y las organizaciones de la sociedad civil participan con una paz relativa."

Vea aquí una entrevista con Miriam Coronel

Se han construido relaciones de confianza entre el gobierno filipino y el FMLI. Se ha reconocido en el ámbito internacional la inclusión de las comunidades y los programas –muchos de estos impulsados por el mismo FMLI- para el desarrollo económico y social de la región del Bangasmoro. Aún así, el proceso de paz no se ha consolidado. Una de las razones más importantes es que la Ley Fundamental de Bangsamoro no fue aprobada en la anterior legislatura, y esta era la ley que proporcionaría oficialmente un cierto grado de autonomía para el pueblo Bangsamoro. Después de que 44 policías muriesen en una emboscada en Mindanao en enero de 2015, las diferecias políticas terminaron por estancar la ley.

La región de Bagasmoro sigue escenario de otras guerrilas que existen desde finales de los sesenta como el Nuevo Ejército del Pueblo (brazo armado del Frente Democrático Nacional de Filipinas)- y de grupos armados extremistas como Abu Sayef, Jemaah Islamiya, ambos vinculados con Al Qaeda.

Las elecciones presidenciales celebradas el pasado 9 de mayo de 2016 las ganó Rodrigo Duterte, un presidente que relanzó el proceso de paz con el FMLI en agosto de este año, en Kuala Lupur, Malasia. Durante el relanzamiento, el gobierno filipino afirmó que su presidente ordenó “implementar el proceso de paz” e "hizo énfasis en la importancia en que este sea participativo y consistente con los principios de autodeterminación y autonomía". Murad Ebrahim, el presidente del FMLI, aseguró que continuar con el proceso de paz sigue siendo la única vía razonable y viable para llevar progreso, desarrollo y paz duradera a los filipinos.

Duterte, además, retomó el camino de la negociación con otra guerrilla comunista, el Frente Democrático Nacional de Filipinas (NDFP), que se había roto en 2013. En los últimos días, jefes comunistas han sido excarcelados para que participen en los los diálogos que deberían formalizarse a fin de mes en Oslo. Está previsto que ambas partes aborden, entre otras cosas, la declaración de un alto el fuego y una amnistía para los presos comunistas. 

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