La construcción del Estado local en Colombia, desafío territorial de paz

Con la firma del “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, Colombia entra en una nueva fase. Si el acuerdo entre el Gobierno nacional y las Farc le pone fin a una guerra de 52 años y cierra la etapa de desarme, estaremos ante los desafíos -aún más complejos- de la construcción de paz.

Uno de estos desafíos, posiblemente el de mayor complejidad, consiste en llevar a cabo un gran proyecto nacional de construcción de Estado en la periferia del país. El reto central de la construcción de paz es cómo lograr una transición del poder de facto, autoritario pero efectivo, que las guerrillas tenían en sus áreas de influencia a un poder institucionalizado, efectivo y democrático del Estado. La estrategia de la política pública, entonces, es cumplir esa tarea pendiente de institucionalizar el territorio.

En “Los territorios de la paz”, una reciente investigación de Dejusticia que hace parte de la colección “Ideas para construir la paz”*, se sostiene que un proyecto semejante debe tener al menos dos condiciones: 1) partir de un estudio juicioso de los distintos tipos de municipios, y de las realidades sociales y políticas que allí existen, y 2) proponer un adecuado balance entre imposición del orden y participación popular. Esta no es una tarea fácil. Después de todo, llevar el Estado a la periferia es una promesa incumplida que tiene más de dos siglos en la historia de Colombia.

El esfuerzo de Dejusticia de medir la capacidad de las instituciones locales empezó en 2010. Lo que hacemos aquí es utilizar la medición de capacidad institucional que hicimos en El derecho al Estado, actualizarla y complementarla con un índice de capacidad tributaria para identificar mejor aquello que llamamos debilidad institucional. Este esfuerzo cuantitativo nos permitió identificar 137 municipios con capacidad local crítica, lo cual podría ser útil para priorizar los esfuerzos de fortalecimiento institucional. 

Este libro también tiene un componente de tipo cualitativo. Los municipios con serios problemas de capacidad estatal tienen diferencias sensibles de tipo geográfico, étnico, económico, social y de conflicto armado: son débiles de una manera diferente. De ahí que una política pública destinada a intervenir en esos municipios no puede diseñarse a partir de modelos únicos y universales. Por el contrario, esta política debe ser mucho más sensible a las particularidades locales.

Es por eso que, para comprender mejor la diversidad de estos territorios, decidimos investigar a profundidad cuatro municipios: Puerto Asís en el departamento de Putumayo, San Vicente del Cagüán en el Caquetá, Tarazá en Antioquia y San Jacinto en Bolívar.

A partir de estos estudios de caso, intentamos reflejar la gran diversidad de situaciones para luego proponer una tipología de Estados locales precarios. Nuestra idea es que esta tipología puede ser un insumo importante para diseñar los arreglos institucionales y las políticas públicas que promoverán la construcción de paz. Es muy diferente construir Estado en municipios donde los actores armados salieron hace tiempo (San Jacinto), donde las Farc lograron frenar la entrada de otros grupos armados (San Vicente del Caguán) o donde distintos actores armados ilegales se disputaban el control territorial (Tarazá y Puerto Asís).

Finalmente, el libro presenta algunas recomendaciones para fortalecer la institucionalidad local, en general, y la justicia, en particular. Aunque una mejor justicia no basta en sí misma para tener Estado, es difícil pensar que podría haber Estado sin ella. El diseño de una justicia local eficaz y legítima requiere de dos presupuestos básicos: una visión amplia de la oferta institucional de justicia y una mayor conexión entre la justicia y la sociedad.

Así pues, este libro aporta elementos de juicio para emprender un proyecto de fortalecimiento de las instituciones locales en la periferia colombiana y ello no solo en la coyuntura actual de implementación del acuerdo de paz con las guerrillas sino también en las próximas décadas.

* "Ideas para construir la paz" es una colección de libros de Dejusticia, compuesta por diez documentos temáticos que ofrecen diagnósticos y propuestas sobre algunos de los retos centrales del posacuerdo en Colombia.